Strandskyddsdispens

I (M 4793-19)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2019-04-05 i mål nr M 1711-19, se bilaga A

PARTER

Klagande L W

Motpart Myndighetsnämnden miljö och bygg i Ludvika kommun 771 82 Ludvika

SAKEN Strandskyddsdispens på fastigheten X i Ludvika kommun

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

L W har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska ge den sökta strandskyddsdispensen. Till stöd för sitt yrkande har han hänvisat till vad han anfört i ansökan samt i länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen.

Myndighetsnämnden miljö och bygg i Ludvika kommun har vidhållit sitt beslut.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Rättsliga utgångspunkter

Strandskydd gäller vid havet, insjöar och vattendrag. Det syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, se 7 kap. 13 § miljöbalken. Skyddet innefattar ett förbud mot att vidta olika åtgärder inom ett strandskyddsområde enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 15 § miljöbalken. Bland annat gäller förbud mot att uppföra nya byggnader.

Enligt 7 kap. 18 b § miljöbalken får en kommun i det enskilda fallet ge dispens från förbudet mot att vidta åtgärder inom ett strandskyddsområde. Sådan dispens får ges om det finns särskilda skäl. De omständigheter som kan utgöra särskilda skäl för dispens anges i 7 kap. 18 c §. Av inledningen till bestämmelsen framgår att den uttömmande anger de omständigheter som kan vara särskilda skäl för dispens (se prop. 2008/09:119 s. 104). Inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får man emellertid därutöver som särskilda skäl för strandskyddsdispens beakta sådana omständigheter som anges i 7 kap. 18 d §.

Intresseprövning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken

Vid en prövning av dispens från strandskyddet ska det göras en intresseavvägning där hänsyn även ska tas till enskilda intressen, se 7 kap. 25 § miljöbalken. Enligt bestämmelsen får en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den syftar till att uttrycka en proportionalitetsprincip (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 320 ff.). I tidigare praxis har det dock inte ansetts möjligt att, vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken, beakta andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ som skäl för dispens (se bl.a. rättsfallet MÖD 2013:37 samt Mark- och miljööverdomstolens dom den 3 februari 2017 i mål nr M 7801-16). Mot bakgrund av bl.a. Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2018 s. 753 finns det emellertid nu anledning att nyansera bedömningen.

I NJA 2018 s. 753 var det fråga om tvångsvis marköverföring enligt fastighets-bildningslagen (1970:988). Högsta domstolen konstaterade där att det sätt att se på egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen som utvecklats i praxis över tid innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.

Regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen riktar sig primärt till lagstiftaren, som vid införandet av gällande strandskyddsbestämmelser också har gjort en tämligen ingående avvägning mellan allmänintresset av att upprätthålla strandskyddet och motstående enskilda intressen. Även med den utgångspunkten måste dock den utveckling som skett i praxis ifråga om egendomsskyddet få genomslag även vid prövningen av förutsättningarna för dispens från strandskyddet. Det innebär att det vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken måste kunna beaktas även andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ som skäl för dispens.

Utgångspunkten för den proportionalitetsbedömning som ska göras inom ramen för en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken måste dock fortfarande vara att det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv är mycket starkt. Härvid bör det framhållas att den allemansrättsliga tillgången till naturen, precis som egendomsskyddet, är grundlagsfäst i 2 kap. 15 § regeringsformen.

Vid avvägningen mellan det allmänna intresset och det enskilda intresset ska vidare beaktas att strandskyddet inte avser att inskränka pågående markanvändning utan att bevara strandområden som fortfarande är orörda. Av betydelse är också att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en dispens i det enskilda fallet inte förefaller skada syftet med strandskyddet kan enskilda dispenser sammantaget ändå få en betydande negativ inverkan på tillgången till stränder för friluftsliv och djur- och växtliv (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 321 ff.).

Bedömningen i detta fall

L W har ansökt om dispens från strandskyddet för att bygga en jaktstuga på en fastighet som ligger i ett område som omfattas av strandskydd. Han har framhållit att han förvärvat fastigheten med förväntningen att kunna fullfölja byggnationen av en jaktstuga och att fastigheten saknar allt värde för honom om han inte får bygga på den.

Mark- och miljööverdomstolen instämmer i underinstansernas bedömning att särskilda skäl för dispens inte föreligger på den grunden att området redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften i den mening som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken. Mark- och miljööverdomstolen instämmer även i bedömningen att den aktuella vägen inte medför att platsen är väl avskild från området närmast strandlinjen (se 7 kap. 18 c § första stycket 2 miljöbalken). Frågan är då om den intresseavvägning som ska göras enligt 7 kap. 25 § miljöbalken medför att strandskyddsdispens ändå kan ges.

Såvitt framkommit av utredningen bildades den aktuella fastigheten genom avstyckning i samband med att den tidigare ägaren köpte marken av ett skogsbolag i syfte att bygga en jaktstuga på den. Den tidigare ägaren fick bygglov och dispens från strandskyddet för uppförande av en jaktstuga genom ett beslut år 2008 men dispensen och bygglovet hade upphört att gälla när L W förvärvade fastigheten.

Att en dispens från strandskyddet upphör att gälla om den åtgärd som dispensen avser inte har avslutats inom fem år från den dag då dispensbeslutet fick laga kraft följer direkt av lag (7 kap. 18 h § miljöbalken). Den omständigheten att fastigheten bildats genom avstyckning och att dispens tidigare meddelats kan därför inte tillmätas någon egentlig betydelse vid prövningen av en ny dispensansökan, som måste ske utifrån de förutsättningar och den praxis som gäller vid prövningen av den nya ansökan. En annan ordning skulle innebära att den lagreglerade tidsbegränsningen av ett dispensbesluts giltighetstid i praktiken förlorade sin betydelse.

Som ovan anförts är det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv mycket starkt. Vid en bedömning måste också beaktas vilken verkan som enskilda dispenser sammantaget kan få avseende strandskyddet.

Även om platsen för den sökta dispensen såvitt framkommit inte hyser några högre naturvärden och, med hänsyn till bl.a. topografin, är något avskild från vattnet får det allmänna intresse som strandskyddet representerar anses väga tyngre än L Ws intresse av att få uppföra en jaktstuga på fastigheten. Överklagandet ska därför avslås.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Lars Borg, Mikael Hagelroth, Johan Svensson och Ralf Järtelius, referent.

Föredragande har varit Ylva Svensson.

BILAGA A

NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM

PARTER

Klagande L W

Motpart Myndighetsnämnden miljö och bygg i Ludvika kommun 771 82 Ludvika

ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Dalarnas läns beslut den 19 februari 2019 i ärende nr 505-13693-2018, se bilaga 1

SAKEN Strandskyddsdispens på fastigheten X

DOMSLUT 1. Mark- och miljödomstolen avslår yrkandet om syn. 2. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

BAKGRUND

Myndighetsnämnden miljö och bygg i Ludvika kommun (nämnden) beviljade den 6 februari 2008 bygglov och meddelade strandskyddsdispens för en mindre jaktstuga på fastigheten X. Byggnationen påbörjades men avslutades inte inom föreskrivna 5 år. Nämnden beslutade sedan den 17 september 2018 att avslå en ny ansökan om strandskyddsdispens för samma jaktstuga på fastigheten X. Nämndens beslut överklagades av L W till Länsstyrelsen i Dalarnas läns (länsstyresen) som i beslut den 19 februari 2019 avslog överklagandet.

L W har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN M.M.

L W får anses ha yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut ska bevilja strandskyddsdispens i enlighet med ansökan. Han får också anses ha yrkat att mark- och miljödomstolen ska hålla syn på platsen. Till stöd för sin talan har han anfört bl.a. följande.

Efter att han förvärvat fastigheten från sin morbror upptäckte han att byggnationen inte avslutats inom fem år från utfärdandet av bygglovet och strandskyddsdispensen. Han kontaktade då Ludvika kommun angående ett nytt bygglov och strandskyddsdispens, vilket han trodde skulle vara en formalitet. Han fick veta att även om det såg besvärligt ut skulle kommunen nog inte gå emot det gamla beslutet om han sökte på samma byggnad som tidigare. Han började därför planera för bygget och köpte diverse byggnadsmaterial.

Nämnden har inte tagit tillräcklig hänsyn till vägens avgränsning av fastigheten från strandlinjen eller att tomten är ianspråktagen då den är planerad och klar för byggnation. Fastigheten är väl avskild från området närmast strandlinjen av väg och terräng. Den är även ianspråktagen på ett sådant sätt att den saknar betydelse för strandskyddets syften. Fastighetens placering inskränker inte allmänhetens tillgång till strandområdet och livsvillkoren för djur- och växtlivet påverkas inte.

Bedömningen bör ske för varje enskilt fall och inte schablonmässigt utifrån avstånd på karta. Ingen myndighetsperson har besökt platsen. Det är i verkligheten man får den sanna känslan av att den inte har någon inverkan på strandskyddets syfte.

DOMSKÄL

Syn Enligt 3 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska domstolen hålla syn på stället, om det behövs. Mark- och miljödomstolen bedömer med hänsyn till den befintliga utredningen i målet att det inte behövs syn på stället. Yrkandet härom ska därför avslås.

Prövningen i sak L W har anfört att fastigheten dels redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att den saknar betydelse för strandskyddets syften, dels är väl avskild från området närmast strandlinjen.

Av 7 kap. 18 c § 1 miljöbalken följer att som särskilda skäl för dispens kan beaktas om området redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Mark som tagits i anspråk utgörs ofta av etablerade tomtplatser runt ett bostadshus. Det kan också vara mark som tagits i anspråk på ett annat sätt som har en avhållande effekt på allmänhetens vilja och möjligheter att utnyttja området för friluftsändamål (jfr MÖD 2005:56). Vad gäller den aktuella fastigheten kan mark- och miljödomstolen konstatera att den visserligen är avjämnad och att det finns ett antal betongplintar uppställda på den tänkta platsen för byggnaden. Någon hemfridszon har dock inte uppkommit som en följd av förberedelserna för byggnation och åtgärderna som vidtagits på fastigheten kan inte i övrigt anses ha någon avhållande effekt på allmänheten. Särskilda skäl för dispens föreligger således inte på grunden att fastigheten redan tagits i anspråk.

I frågan om området kan ses som väl avskilt kan mark- och miljödomstolen konstatera följande. Av förarbetena till 7 kap. 18 c § 2 miljöbalken framgår att vägen måste ha en så avskiljande effekt att den plats som dispensen avser saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv (jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 89). Det betyder att vägen, för att betraktas som avskiljande, måste vara sådan att allmänheten typiskt sett avstår från att passera över den. Av utredningen i målet framgår att det mellan fastigheten och stranden löper en förhållandevis smal grusväg som är allmän väg. Mark- och miljööverdomstolen har i ett flertal avgöranden prövat frågan om vägars avskiljande effekt och där konstaterat att avsevärt större vägar än vägen i förevarande mål inte har en sådan väl avskiljande effekt som avses i 7 kap. 18 c § 2 miljöbalken (se bl.a. MÖD 2011:40 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 augusti 2017 i mål nr M 10315-16). Mark- och miljödomstolen finner därför att den aktuella vägen inte medför att fastigheten är väl avskild från området närmast strandlinjen. I denna bedömning finns inte något utrymme för att beakta terrängens beskaffenhet och höjdskillnaden mellan fastigheten och strandlinjen (se prop. 2008/09:119 s. 105). Särskilda skäl för dispens föreligger således inte på grunden att fastigheten är väl avskild från området närmast strandlinjen.

Med hänsyn till vad som anförts ovan och då det inte heller i övrigt har framkommit något särskilt skäl för dispens kan dispens inte medges. Domstolen noterar även att proportionalitetsprincipen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken inte ger möjlighet att meddela dispens med beaktande av andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ miljöbalken (se bl.a. MÖD 2013:37).

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 26 april 2019. Prövningstillstånd krävs.

Katarina Winiarski Dol Gisela Köthnig

_________________ I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Katarina Winiarski Dol, ordförande, och tekniska rådet Gisela Köthnig. Föredragande har varit tingsnotarien Jim Blomström.

II (M 4244-19)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Vänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2019-03-27 i mål nr M 727-19, se bilaga A

PARTER

Klagande

1. AA

2. LA

Ombud för 1 och 2: Heyman & Friends

Motparter

1. Länsstyrelsen i Västra Götalands län

2. Miljö- och byggnämnden i Lidköpings kommun

SAKEN

Strandskyddsdispens på fastigheten XX i Lidköpings kommun

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

AA och LA har yrkat att mark- och miljödomstolens dom ska upphävas och Miljö- och byggnämnden i Lidköpings kommuns beslut fastställas, alternativt att målet återförvisas till mark- och miljödomstolen för förnyad prövning.

Miljö- och byggnämnden i Lidköpings kommun har medgett AA och LA talan.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

AA och LA har till stöd för sin talan anfört bl.a. följande: Med hänsyn till de speciella omständigheterna i detta fall skulle en proportionalitetsbedöm-ning leda till en för dem mer gynnsam bedömning. Att neka dispens och därmed ställa krav på rivning och flytt av byggnaden skulle strida mot såväl proportionalitetsprin-cipen som egendomsskyddet. För allemansrätten skulle en sådan åtgärd och inskränkning vara utan reell betydelse samtidigt som det skulle vara ekonomiskt förödande för dem att behöva riva och bygga upp byggnaden på nytt några meter längre in på tomtplatsen. Ett sådant arbete skulle kosta mellan åtta och nio miljoner kronor. Med stöd av proportionalitetsprincipen kan och ska en sådan rigid rättstillämpning och värdeförstöring undvikas. Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2018 s. 753 innebär att en ny form av prövning måste göras. Vid denna bedömning kan man inte bortse från tidigare lämnade myndighetstillstånd och från det faktum att byggnaden uppfördes på aktuell plats för snart 20 år sedan.

Nämnden har anfört bl.a. följande: Frågan i målet är om en tomtplatsgräns kan omformas genom att en del av den flyttas vid en dispensansökan, på motsvarande sätt som gjordes i rättsfallet MÖD 2002:19, och om förutsättningarna i nu aktuellt mål har varit tillräckliga för en sådan omformning. Först efter omformning av tomtplatsgräns för fastigheten har nämnden prövat om det finns särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c § miljöbalken. Förutsättningarna för prövningen har således varit att byggnaden som ansökan gäller ligger inom tomtplatsgräns. Med hänvisning till proportionalitets-principen är det inte möjligt att neka omformning av befintlig tomtplats när den yta som avstås är större och har ett högre strandskyddsvärde än den yta som ianspråktas och först därefter genomföra prövningen av om det finns särskilda skäl för dispens.

Länsstyrelsen har vidhållit sitt tidigare ställningstagande och tillagt bl.a. följande: Prövningen av om det finns särskilda skäl enligt strandskyddsbestämmelserna för att uppföra en byggnad på aktuell plats ska göras utifrån platsens utseende innan befintlig byggnad uppfördes. Bedömningen får inte vara mer till sökandens fördel om byggnad uppförts olovligt innan dispensfrågan prövas. Med tanke på den tidigare beslutade tomtplatsens areal uppstår inte någon större inskränkning i den enskildes möjlighet att utnyttja sin fastighet. En rättstillämpning där byte av mark accepteras skulle kunna medföra allvarlig skada på strandskyddets syften på sikt.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Rättsliga utgångspunkter

Strandskydd gäller vid havet, insjöar och vattendrag. Det syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, se 7 kap. 13 § miljöbalken. Skyddet innefattar ett förbud mot att vidta olika åtgärder inom ett strandskyddsområde enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 15 § miljöbalken. Bland annat gäller förbud mot att uppföra nya byggnader.

Enligt 7 kap. 18 b § miljöbalken får en kommun i det enskilda fallet ge dispens från förbudet mot att vidta åtgärder inom ett strandskyddsområde. Sådan dispens får ges om det finns särskilda skäl. De omständigheter som kan utgöra särskilda skäl för dispens anges i 7 kap. 18 c §. Av inledningen till bestämmelsen framgår att den uttömmande anger de omständigheter som kan vara särskilda skäl för dispens (se prop. 2008/09:119 s. 104). Inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får manemellertid därutöver som särskilda skäl för strandskyddsdispens beakta sådana omständigheter som anges i 7 kap. 18 d §.

Intresseprövning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken

Vid en prövning av dispens från strandskyddet ska det göras en intresseavvägning där hänsyn även ska tas till enskilda intressen, se 7 kap. 25 § miljöbalken. Enligt bestämmelsen får en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den syftar till att uttrycka en proportionalitetsprincip (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 320 ff.). I tidigare praxis har det dock inte ansetts möjligt att, vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken, beakta andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c–d §§ som skäl för dispens (se bl.a. rättsfallet MÖD 2013:37 samt Mark- och miljööverdomstolens dom den 3 februari 2017 i mål nr M 7801-16). Mot bakgrund av bl.a. Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2018 s. 753 finns det emellertid nu anledning att nyansera bedömningen.

I NJA 2018 s. 753 var det fråga om tvångsvis marköverföring enligt fastighets-bildningslagen (1970:988). Högsta domstolen konstaterade där att det sätt att se på egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen som utvecklats i praxis över tid innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.

Regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen riktar sig primärt till lagstiftaren, som vid införandet av gällande strandskyddsbestämmelser också har gjort en tämligen ingående avvägning mellan allmänintresset av att upprätthålla strandskyddet och motstående enskilda intressen. Även med den utgångspunkten måste dock den utveckling som skett i praxis ifråga om egendomsskyddet få genomslag vid prövningen av förutsättningarna för dispens från strandskyddet. Det innebär att det vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken måste kunna beaktas även andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c–d §§ som skäl för dispens.

Utgångspunkten för den proportionalitetsbedömning som ska göras inom ramen för en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken måste dock fortfarande vara att det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv är mycket starkt. Härvid bör det framhållas att den allemansrättsliga tillgången till naturen, precis som egendomsskyddet, är grundlagsfäst i 2 kap. 15 § regeringsformen.

Vid avvägningen mellan det allmänna intresset och det enskilda intresset ska vidare beaktas att strandskyddet inte avser att inskränka pågående markanvändning utan att bevara strandområden som fortfarande är orörda. Av betydelse är också att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en dispens i det enskilda fallet inte förefaller skada syftet med strandskyddet kan enskilda dispenser sammantaget ändå få en betydande negativ inverkan på tillgången till stränder för friluftsliv och djur- och växtliv (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 321 ff.).

Bedömningen i detta fall

Mark- och miljööverdomstolen instämmer i underinstansernas bedömning att särskilda skäl för dispens inte föreligger på den grunden att området redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften i den mening som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken. Inte heller i övrigt kan det anses föreligga något särskilt skäl för dispens enligt 7 kap. 18 c §. Frågan är då om den intresseavvägning som ska göras enligt 7 kap. 25 § miljöbalken medför att strandskyddsdispens ändå kan ges.

Som ovan anförts är det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv mycket starkt. Vid bedömningen måste också beaktas vilken verkan som enskilda dispenser sammantaget kan få avseende strandskyddet.

Den sedan tidigare meddelade dispensen har avsett ett båthus/förråd på en delvis annan plats än den byggnad som faktiskt uppförts och som AA och LA nu har sökt dispens för. Den uppförda byggnaden har också, i strid med vad som följer av det tidigare dispensbeslutet, delvis inretts som bostad. Att byggnaden redan har uppförts och att det skulle innebära kapitalförstöring och vara förenat med stora kostnader att avlägsna den kan inte i sig tillmätas någon egentlig betydelse vid proportionalitetsbedömningen. Ett annat synsätt skulle innebära att den som inte rättar sig efter en given dispens eller utför en åtgärd utan att söka dispens hamnar i ett bättre läge än den som efterlever gällande regelverk. I förlängningen skulle en sådan rättstillämpning riskera att urholka strandskyddet och leda till att dispensprövningen förlorade sin praktiska betydelse.

Om en redan utförd åtgärd avviker från en given strandskyddsdispens eller från vad som skulle kunna godtas vid en helt ny dispensprövning bör det däremot inte vara uteslutet att vid en proportionalitetsavvägning beakta om det finns möjlighet att på annat sätt kompensera för den negativa påverkan som åtgärden medför (jfr 16 kap. 9 § första stycket 3 miljöbalken, där det föreskrivs att bl.a. dispens får förenas med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför). En sådan kompensation skulle kunna bestå i att mark som sedan tidigare varit ianspråktagen görs allemansrättsligt tillgänglig på sätt som AA, LA och nämnden argumenterat för i detta fall. Det förutsätter dock att det kan säkerställas att kompensationsåtgärden verkligen kommer till stånd och blir bestående över tid samt att dess avsedda effekt kompenserar det intrång som den olovligt utförda eller annars dispenssökta åtgärden innebär.

I detta fall har den byggnad som avses i dispensansökan delvis inretts för bostads-ändamål. Som mark- och miljödomstolen anfört innebär det att den ger upphov till en inte obetydlig utökning av hemfridszonen även utanför den yta som byggnaden upptar på marken. Mark- och miljööverdomstolen kan även konstatera att AA och LA inte visat att den kompensationsåtgärd som föreslagits kompenserar den utökning av hemfridszonen som den uppförda byggnaden ger upphov till. Domstolen bedömer mot den bakgrunden att den sökta dispensen inte kan beviljas utan att inkräkta på de värden som strandskyddet avser att upprätthålla ens om den skulle förenas med en sådan ny tomtplatsavgränsning som AA och LA föreslagit. Under sådana förhållanden kan ett avslag på dispensansökan inte anses oproportionerligt. Överklagandet ska därför avslås.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Lars Borg, Mikael Hagelroth, Johan Svensson och hovrättsrådet Ralf Järtelius, referent.

Föredragande har varit Liselotte Haraldsson.

BILAGA A

VÄNERSBORGS TINGSRÄTT, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM

PARTER

Klagande

1-2. AA och LA

Ombud för 1-2: Heyman & Friends

Motpart

1. Lidköpings kommun

2. Länsstyrelsen i Västra Götalands län

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut 2019-01-23 i ärende nr 526-46387-2018, se bilaga 1

SAKEN

Strandskyddsdispens på fastigheten XX i Lidköpings kommun

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

BAKGRUND

Lidköpings kommun (kommunen) har 1993 lämnat dispens för uppförande av ett båthus som ersättning för en befintlig ladugård som skulle rivas. En tomtplatsbestämning gjordes som omfattade det område som då ansågs legalt ianspråktaget. Det nya båthuset uppfördes inte i enlighet med lämnad dispens, delvis utanför tomtplatsen och har även delvis inretts som bostadshus.

Kommunen har nu den 18 december 2018 beviljat dispens i efterhand för den upp-förda byggnaden och omformning av tomtplatsen. Dispensen förenades med villkor om avgränsning av tomtplatsen med gärdsgård, mur eller häck.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län (länsstyrelsen) har den 19 december 2018 beslutat att ta upp ärendet till överprövning och beslutade därefter i det nu överklagade beslutet att upphäva kommunens beslut, se bilaga 1. Beslutet har överklagats av AA och LA.

YRKANDEN M.M.

AA och LA har yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut ska fastställa kommunens beslut. De vidhåller vad som har anförts och åberopats tidigare samt har tillagt i huvudsak följande.

Genom tidigare prövningar av tillståndsmyndigheten, bland annat i dispensbeslut av länsstyrelsen år 1993 och i bygglovsärende 1995, har fastighetens sedan tiden långt före 1975 etablerade och hävdade tomtplats fastställts i enlighet med vad som framgår av kommunens beslutskarta i förevarande ärende. Detta för tomtändamål lagligen ianspråktagna område kan inte tvångsvis göras åter allemansrättsligt med stöd av strandskyddsbestämmelserna. Det innebär som utgångspunkt att dispens kan ges för en byggnad med placering inom den ianspråktagna platsen (se bl.a. MÖD:s avgörande i mål M 8417-16). En förutsättning är emellertid att byggnaden inte utvidgar hemfridszonen. Det måste då beaktas vilken faktisk avhållande effekt på all-mänhetens tillträde till de tillgängliga delarna av strandskyddsområdet som den nya byggnaden har med hänsyn till dess utformning och storlek samt förhållandena i omgivningen. Av praxis framgår att om en ny byggnad utvidgar hemfridszonen endast obetydligt avseende mark som var allemansrättsligt tillgänglig kan dispens ändå ges (se bl.a. MÖD 2009:35 och MÖDs avgörande i mål M 1275-17).

Fastighetens topografi och förhållandena på platsen är sådana att det är tydligt hur den privata zonen är avgränsad. Tomtplatsen omgärdas i öster och norr av en bergs-rygg, sluttar ned mot sjön och sträcker sig i väster ända till strandlinjen. I söder gränsar tomtplatsen delvis mot en skogbeklädd bergsrygg. Passagemöjlighet för allmänheten saknas utmed stranden.

Den sökta byggnaden har ersatt en tidigare ekonomibyggnad som var placerad inom tomtplatsen och den nya byggnaden har placerats på sin nuvarande plats i enlighet med kommunens anvisningar. Byggnaden är ostridigt till absolut största del placerad inom den lagligen ianspråktagna tomtplatsen. Det råder dock delade meningar i frågan om den sökta byggnaden är placerad några meter utanför tomtplatsens södra gräns, vilket länsstyrelsen hävdar, och huruvida detta kan anses innebära att byggnaden utvidgar hemfridszonen utanför tomtplatsen.

Den sökta byggnaden utgör en komplementbyggnad till huvudbyggnaden på fastigheten. Det rör sig inte om ett bostadshus som länsstyrelsen påstår. Byggnaden utgör ett båthus/förråd samt är inredd med en gästlägenhet i den norra delen som vetter mot huvudbyggnaden i enlighet med vad som framgår av i ärendet ingivna planritningar. Förekomsten av en gästlägenhet innebär inte att komplementbyggnaden blir ett bostadshus.

Kommunen har i tidigare beslut och ställningstaganden bedömt att den sökta byggnaden är placerad på av kommunen anvisad plats och inom fastighetens tomtplats samt att byggnaden inte utvidgar hemfridszonen.

För att tillgodose såväl länsstyrelsens inställning, strandskyddets syften som den enskildes rättigheter, har kommunen med stöd av tillämpningen i MÖD 2002:19 och proportionalitetsprincipen gjort bedömningen att det är möjligt att i enlighet med ansökan flytta den rättighet som följer med tomtplatsen samt att denna åtgärd kan ske som ett självständigt led i dispensprövningen.

Länsstyrelsen anser att rättsfallet MÖD 2002:19 inte är relevant för bedömning av vilket särskilt skäl som kan vara aktuellt. Det är även kommunens inställning. Rättsfallet tar inte sikte på och har inte heller tillämpats av kommunen för att avgöra frågan om särskilda skäl, utan har lagts till grund för bedömningen om det är möjligt att förflytta en rättighet från en plats till en annan samt under vilket moment i processen en sådan flytt kan genomföras. Denna för kommunens beslut avgörande be-dömning har inte ens bemötts av länsstyrelsen.

Kommunens åtgärd utgör alltså inte en tomtplatsavgränsning enligt miljöbalken, utan en förflyttning av det ianspråktagna tomtområdet där rätt till strandskyddsdispens kunnat påräknas, dvs. i likhet med vad som genomfördes i MÖD 2002:19. Enligt kommunen har detta kunnat ske utan några olägenheter eller men för strandskyddets syften. Tvärtom har förflyttningen en för strandskyddets syften positiv nettoeffekt då ett för det rörliga friluftslivet mer attraktivt strandområde avstås i utbyte mot ett i huvudsak relativt otillgängligt skogsparti. I den bedömningen ska beaktas att Pirum typiskt sett nås av allmänheten sjövägen och att därför strandområdena norr om tomtplatsen har de högsta värdena och störst betydelse för det rörliga friluftslivet.

Det finns inte något skäl varför avgörandet i MÖD 2002:19 inte längre skulle vara tillämpligt i liknande situationer. Avgörande för utfallet i det refererade rättsfallet var (i) att det fanns en legitim rättighet till förmån för den enskilde och (ii) att en flytt, i enlighet med sökandens begäran, av området som rättigheten var knuten till inte skulle påverka omfattningen av den allemansrättsligt tillgängliga marken. Att dispensmyndigheten har en sådan möjlighet att förordna om mindre omdispone-ringar mellan å ena sidan ianspråktagna områden och å andra sidan allemansrättsligt tillgängliga områden främjar såväl strandskyddets syften som egendomsskyddet samt säkerställer en rättstillämpning som uppfyller kravet på proportionalitet. Den rättsprincip som kommer till uttryck i det refererade MÖD-avgörandet är därför alltjämt förenlig med strandskyddsbestämmelserna.

Kommunens beslut innebär alltså att de avstår ett tidigare ianspråktaget och mer at-traktivt strandområde som därmed görs tillgängligt för allmänheten. Det kan inte vara lagstiftarens avsikt att strandskyddsbestämmelserna ska utgöra hinder mot att åstadkomma en sådan allemansrättslig vinst, vilken inte kan tillskapas tvångsvis när det gäller lagligen ianspråktagna områden. Vid bedömningen av om kommunens beslut främjar strandskyddets syften måste också fästas avseende vid att de till följd av tomtplatsförflyttningen och dispensbeslutet frivilligt öppnar upp tomtplatsen för passage utmed området närmast strandlinjen, vilket måste betraktas som en stor eftergift från fastighetsägaren till förmån för det rörliga friluftslivet och strandskyddets syften i övrigt.

Kommunens beslut hänvisar inte till något annat särskilt skäl än vad som förekommer i den uttömmande listan av omständigheter som enligt miljöbalken får beaktas vid dispensprövningen. Genom kommunens beslut om förskjutning av tomtplatsen är byggnaden med god marginal placerad inom den ianspråktagna tomtplatsen, även enligt länsstyrelsens tolkning av gränsen, och särskilda skäl för dispens föreligger enligt 7 kap. 18 c § första stycket p. 1 miljöbalken.

Den sökta byggnaden gränsar i söder mot och döljs av ett skogsparti samt är avgränsad av en gärdesgård som tydligt markerar var allmänheten får gå (jfr. prop. 1997/98:45 del 2 s. 91). Detta innebär att hemfridszonen inte utvidgas utanför den förflyttade tomtplatsen och i vart fall rör det sig om en endast obetydlig utvidgning. De har förklarat att de är beredda att underkasta sig villkor om att byggnaden inte får förses med fönster på den sida som vetter mot tomtplatsens södra gräns om dispensmyndigheten anser att fönstren utgör ett avhållande inslag. De ser inte något objektivt behov av en sådan åtgärd, men motsätter sig inte att ett dispensbeslut förenas med ett sådant villkor (jfr. MÖDs avgörande i mål M 8417-16).

Länsstyrelsen anför att en tomtplatsavgränsning ska göras först efter det att dispens har beviljats. Så är även ordningen i kommunens beslut. Den tomtplatsförskjutning som beslutats inom ramen för kommunens dispensprövning är som anförts ovan inte en tomtplatsavgränsning enligt miljöbalken utan en flytt av en rättighet på motsvarande sätt som gjordes i MÖD 2002:19. Kommunen såg uppenbarligen ingen an-ledning att göra någon tomtplatsavgränsning eftersom det redan funnits en sedan länge formellt avgränsad tomtplats. Den förflyttade tomtplatsgränsen framgår också av kommunens beslutskarta. Om det rör sig om ett förbiseende från kommunen utgör det ändå inte något hinder för mark- och miljödomstolen att pröva frågorna om tomtplatsen kan förflyttas och om strandskyddsdispens kan beviljas för den sökta åtgärden (se MÖDs avgörande i mål M 11477-14). Den eventuella bristen kan en-kelt läkas genom att domstolen fastställer att det område som markerats med röd gränslinje på kommunens beslutskarta och som angivits som tomtplatsgräns ska utgöra det område som får tas i anspråk som tomtplats.

Enligt länsstyrelsen saknas det anledning att göra en proportionalitetsbedömning i ärendet. Det är felaktigt. Kommunens beslut att förflytta rättigheten som följer med den ianspråktagna tomtplatsen grundar sig på en rättstillämpning i enlighet med den rättsprincip som kommer till uttryck i MÖD 2002:19 och som är förankrad i en proportionalitetsavvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen. Detta har länsstyrelsen helt förbisett. Att vägra sökandens begäran att flytta rättigheten skulle med hänsyn till de faktiska omständigheterna och de platsspecifika förhållandena vara uppenbart oproportionerligt. Kommunens beslut att förflytta den enskildes rättighet utgör därför en korrekt rättstillämpning med hänsyn till den konventionsrättsliga proportionalitetsprincipen.

Kommunen har alltså i sitt beslut kommit fram till att det vore i strid med proportionalitetsprincipen och MÖD 2002:19 att inte bevilja den aktuella ansökan om en förskjutning av tomtplatsen, vilket innebar följden att strandskyddsdispens därefter kunde beviljas. En rättstillämpning i enlighet med kommunens dispensbeslut har klart stöd i den proportionalitetsavvägning som måste göras i varje myndighetsbeslut (se bl.a. MÖD:s avgörande i mål M 1117-17). Kommunens beslut utgör ett ypperligt exempel på en syftesorienterad och väl balanserad proportionalitetsbedömning som tillgodoser såväl det allmänna som det enskilda intresset.

Domstolen måste också ställa sig frågan om en vägrad flytt av den enskildes rättighet och en vägrad dispens med efterföljande krav på rivning och ny- eller ombyggnad av den sökta byggnaden längre norrut inom tomtplatsen skulle stå i rimlig balans mot den nytta ett sådant beslut skulle medföra för strandskyddets syften. Vid den bedömningen ska uppmärksammas att kommunens dispensbeslut de facto inte har några negativa effekter för strandskyddets syften.

Eftersom det ostridigt rör sig om ett i allt väsentligt ianspråktaget område föreligger dessutom särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c § första stycket p. 1 miljöbalken även utan beaktande av kommunens beslut om att förflytta tomtplatsen och den därmed förenade rättigheten. Det innebär att det specifika lagkravet på intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken också aktualiseras. Att neka dem dispens enligt ansö-kan skulle med hänsyn till omständigheterna definitivt gå längre än som krävs för att syftet med strandskyddet ska tillgodoses.

Kommunens beslut är förankrat i rättspraxis som klargör att man i det enskilda fal-let kan förflytta den rättighet som följer med en ianspråktagen tomtplats om det kan ske utan några negativa konsekvenser för strandskyddets syften. Kommunens dispensbeslut grundar sig i övrigt på en rättstillämpning som uppfyller kraven och tillgodoser syftena i strandskyddsbestämmelserna, proportionalitetsprincipen och egendomsskyddet.

Genom kommunens beslut tillåts och laglighetsförklaras en byggnad uppförd på en av myndigheten anvisad plats inom en ianspråktagen tomtplats samtidigt som det allemansrättsligt tillgängliga strandområdet utökas. Åtgärden innebär därför inte någon utvidgning av hemfridszonen. Särskilda skäl för dispens föreligger därmed.

Mark- och miljödomstolen ska på grund av det anförda, med ändring av länsstyrelsens beslut, fastställa kommunens dispensbeslut och i förekommande fall förena dispensen med villkor enligt 16 kap. 2 § miljöbalken.

DOMSKÄL

Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.

Mark- och miljödomstolen har gått igenom utredningen och övervägt vad AA och LA nu har anfört.

Mark- och miljödomstolen har i sin dom den 15 december 2015 i mål M 1779-15 konstaterat att den aktuella byggnaden inte uppförts på den plats för vilken dispens för båthus meddelades 1993 och även att den placerats utanför den då fastställda tomtplatsavgränsningen. Domstolen bortser därför i nu aktuellt mål från denna byggnad vid prövningen och den ska inte anses ta någon mark i anspråk.

Även om den aktuella byggnaden i allt väsentligt placerats inom tidigare beslutad tomtplats har en inte obetydlig del eller ca 25 % placerats utanför denna. Byggnaden, som också ostridigt används för bostadsändamål, ger - med sina två garageportar och balkong över den något upphöjda entrén med en liten uteplats - intryck av att vara bebodd och medför därför en ytterligare, utöver byggnadens eget överskridande, utökad hemfridszon. Utökning bedöms inte vara obetydlig.

Mark- och miljödomstolen instämmer därför, på de skäl som länsstyrelsen anfört, i bedömningen att den aktuella platsen inte kan anses ianspråktagen på sådant sätt att det föreligger särskilt skäl för strandskyddsdispens för den aktuella byggnaden. Det har inte heller i målet kommit fram uppgifter som tyder på att något annat särskilt skäl föreligger.

Domstolen gör följande överväganden angående vad AA och Lena Alm-qvist anfört om att fråga är om flytt av tomtplats och MÖD 2002:19. Då gällande bestämmelser innebar att dispens fick meddelas om det fanns ”särskilda skäl”. Vad som avsågs reglerades emellertid inte i lag, till skillnad mot vad som gäller nu; att det inte finns någon ytterligare möjlighet till dispens utöver i lag angivna. Vidare var det i det åberopade rättsfallet inte fråga om flytt av endast tomtplats, så som man önskar i detta fall, utan Miljööverdomstolen föreskrev som villkor för dispen-sen att hela fastigheten genom fastighetsreglering flyttades till ett annat läge inom en annan fastighet. Någon rättsprincip som innebär att en fastställd tomtplats kan flyttas kan därmed inte anses komma till uttryck i rättsfallet.

Sammanfattningsvis bedömer mark- och miljödomstolen att det inte framkommit att det finns några särskilda skäl för dispens och att det inte finns laglig grund för att besluta om flytt av en fastställd tomtplats. Överklagandet ska därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02)

Överklagande senast den 17 april 2019.

Susanne Lindblad Joen Morales

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Susanne Lindblad, ordförande, och tekniska rådet Joen Morales.