Vitesföreläggande om borttagande av brygga m.m.

I (M 3186-16)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2016-03-24 i mål M 5544-15, se bilaga A

KLAGANDE 1. PS

2. BS

3. CS

4. SS

Ombud för 1-4: Lindskog Malmström Advokatbyrå KB

MOTPART Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun

SAKEN Strandskyddsdispens på fastigheten XX i Värmdö kommun m.m.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomstolen punkterna 3 och 4 i Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommuns beslut den 12 november 2013 med dnr STR.2013.3357.

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

PS, BS, CS och SS (klagandena) har yrkat i första hand att Mark- och miljööverdomstolen undanröjer det överklagade beslutet och i andra hand att Mark- och miljööverdomstolen beviljar strandskyddsdispens.

Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun (nämnden) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Klagandena har vidhållit vad som anförts i underinstanserna och därtill tillagt i huvudsak följande. Kommunen ingrep inte 1982 eller 1986, efter det att anläggningen flygfotograferats. Säljarna av fastigheten garanterade att åläggande från miljö- och hälsoskyddsnämnd eller annan myndighet inte förelåg. Vid köpet framkom inte några andra omständigheter som skulle tyda på att den vänstra delen av brygganläggningen saknande strandskyddsdispens. Inte heller visar något i målet att överlåtelsen skulle ha skett i illojalt syfte. Klagandena har begränsande möjligheter att på civilrättslig väg rikta krav mot säljarna och tidigare ägare. Det är därför inte skäligt att förelägga klagandena att nu riva ut den vänstra delen av brygganläggningen.

Nämnden har vidhållit vad som anförts i mark- och miljödomstolen och därtill tillagt i huvudsak följande. Anläggningen har inte godkänts av kommunen på 1970-talet eller senare. Flygbilden från 1982 är i själva verket en flygbild från 1986. Nämnden fick tillgång till dem i mars 2013. Även om nämnden skulle ha haft tillgång till flygbilden från och med år 1982 eller 1986 och bedrivit tillsyn enligt strandskydds- bestämmelserna är det osannolikt att nämnden skulle ha hunnit med att utreda samtliga fastigheter som berörs av strandskyddet inom kommunen. Att de aktuella åtgärderna saknade strandskyddsdispens hade varit lätt att upptäcka om köparna av fastigheten kontaktat Värmdö kommun, vilket bör vägas in i skälighetsbedömningen.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Inledningsvis gör Mark- och miljööverdomstolen ingen annan bedömning än underinstanserna i fråga om den uppförda bryggan och komplementsbyggnaden kräver dispens från reglerna om strandskydd i 7 kap. miljöbalken. Inte heller finner Mark- och miljööverdomstolen att omständigheterna, även med beaktande av den tid som förflutit och kommunens agerande, är sådana att särskilda skäl för dispens från strandskyddet enligt 7 kap. 18 c § miljöbalken föreligger, att sådan dispens meddelats av kommunen, eller att strandskyddet skulle vara preskriberat.

Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Av 26 kap. 14 § miljöbalken följer att beslut om föreläggande får förenas med vite. Vidare framgår av 26 kap. 12 § miljöbalken att, om en tidigare ägare av en fastighet kunnat föreläggas att avhjälpa skada eller olägenhet som uppstått vid deras användning av en fastighet enligt bl.a. 7 kap. miljöbalken, så får en tillsynsmyndighet ge ett föreläggande mot en ny ägare, om det är skäligt.

Av utredningen i målet framgår inte annat än att den aktuella bryggan och komplementsbyggnaden funnits i vart fall sedan 1986. Fastigheten förvärvades 2010 av klagandena och åtgärderna vidtogs således en avsevärd tid före deras förvärv. Det har inte framkommit något som tyder på att överlåtelse av fastigheten skett i syfte att kringgå strandskyddet eller att klagandena haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades (jfr prop. 1981/82:220 s. 138). Det kan vid dessa förhållanden inte anses skäligt att på det sätt nämnden, länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen har gjort förelägga klagandena att riva bryggan och komplementsbyggnaden (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 oktober 2012 i mål nr M 9474-11).

Nämndens förelägganden om att klagandena ska riva bryggan och komplementsbyggnaden ska av dessa skäl upphävas.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Lars Borg, tekniska rådet Cecilia Undén samt hovrättsråden Hans Nyman och Eywor Helmenius, referent.

Föredragande har varit hovrättsfiskalen Staffan Uhlmann.

BILAGA A

NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE 1. PS

2. BS

3. CS

4. SS

Ombud för samtliga: Lindskog Malmström Advokatbyrå KB

MOTPART Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun

ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut 2015-09-07 i ärende nr 5051-43385-13, se bilaga 1

SAKEN Strandskyddsdispens m.m. på fastigheten XX i Värmdö kommun.

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

BAKGRUND

Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun beslutade den 12 november 2013 att inte bevilja dispens från strandskyddet i efterhand för del av ett bryggdäck samt en komplementbyggnad som uppförts på fastigheten XX i Värmdö kommun. Nämnden förelade även ägarna till fastigheten att vid äventyr av vite om sammanlagt 50 000 kr vardera ta bort den aktuella delen av bryggdäcket samt komplementbyggnaden.

Beslutet överklagades till Länsstyrelsen i Stockholms län som avslog överklagandet.

YRKANDEN M.M.

Klagandena har i första hand yrkat att det överklagade beslutet ska undanröjas eftersom kommunen redan medgivit lov för det aktuella bryggdäcket med tillhörande komplementbyggnad.

I andrahand har klagandena yrkat att sökt strandskyddsdispens ska beviljas.

Klagandena har även yrkat att mark- och miljödomstolen håller syn på fastigheten.

Till stöd för sin talan har klagandena, utöver vad som tidigare anförts och åberopats hos länsstyrelsen, i huvudsak uppgivit följande. Den i målet aktuella delen av brygganläggningen uppfördes troligen mellan 1976 och 1982. Övriga delar av anläggningen uppfördes före 1975. Arbetet med att anlägga brygganläggningen i sin helhet påbörjades sannolikt mellan 1970 och 1975. Med hänsyn till att de olika delarna av brygganläggningen är uppförda kort tid efter varandra kan det inte uteslutas att kommunen godkände anläggningen i sin helhet före 1975. Det kan således ifrågasättas om bestämmelserna om strandskydd över huvud taget är tillämpliga även om den i målet aktuella delen av brygganläggningen färdigställdes först efter 1975.

Klagandena har även hänvisat till Naturvårdsverkets informationsskrift "Våra stränder och bestämmelser om strandskydd" och anfört att det vid en avvägning mellan det allmänna intresse som strandskyddet utgör och det enskilda intresse klagandena har av att behålla brygganläggningen i fråga skulle vara oskäligt att inte bevilja dispens från strandskyddet i efterhand med hänsyn till den tid som förflutit sedan anläggningen uppfördes, i detta fall mellan 35 och 40 år.

DOMSKÄL

Mark- och miljödomstolen anser inte att det finns behov av att hålla syn på fastigheten innan målet avgörs.

Mark- och miljödomstolen delar den bedömning som länsstyrelsen gjort. Att byggandet av anläggningen i sin helhet sannolikt påbörjades före 1975 och att en förhållandevis lång tid förflutit sedan den i målet aktuella delen av anläggningen uppfördes föranleder ingen annan bedömning. Överklagandet ska därmed avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV427)

Överklagande senast den 14 april 2016.

Bjarne Karlsson Gisela Köthnig

I domstolens avgörande har rådmannen Bjarne Karlsson, ordförande, och tekniska rådet Gisela Köthnig deltagit. Föredragande har varit beredningsjuristen Benjamin Rönne-Petersen.

II (M 7737-16)

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2016-08-25 i mål M 5291-15, se bilaga A

KLAGANDE

CAN

MOTPART

Bygg, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun

134 81 Gustavsberg

SAKEN

Strandskyddsdispens på fastigheten X i Värmdö kommun m.m.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomstolen punkten 3 i Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommuns beslut den 25 mars 2014 med dnr MIL.2013.1018.

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

CAN har yrkat i första hand att Mark- och miljööverdomstolen upphäver underinstansernas avgöranden och i andra hand att Mark- och miljööverdomstolen beviljar strandskyddsdispens och upphäver vitesföreläggandet.

Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun (nämnden) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

CAN har vidhållit vad som anförts i underinstanserna och därtill tillagt i huvudsak följande. Den aktuella bryggan med nuvarande storlek har funnits sedan 1989 och har uppförts av tidigare ägare till fastigheten. Vid försäljningen av fastigheten garanterade den tidigare ägaren att åläggande från myndighet inte förelåg. Det är inte sannolikt att förhållandena för det rörliga friluftslivet eller djurlivet främjas av en utrivning. Området är redan idag ett lek- och uppväxtområde för flera fiskarter och många fiskarter behöver för sin lek och uppväxt skuggiga partier. Vid en avvägning enligt 26 kap. 12 § miljöbalken är det inte skäligt att förelägga henne att riva halva bryggan.

Nämnden har vidhållit vad som anförts i mark- och miljödomstolen.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Inledningsvis gör Mark- och miljööverdomstolen ingen annan bedömning än underinstanserna i fråga om den uppförda bryggan kräver dispens från reglerna om strandskydd i 7 kap. miljöbalken. Inte heller finner Mark- och miljööverdomstolen att omständigheterna, även med beaktande av den tid som förflutit, är sådana att särskilda skäl för dispens från strandskyddet enligt 7 kap. 18 c § miljöbalken föreligger eller att nämndens uttagande av avgift för åtalsanmälan enligt 26 kap. 2 och 27 kap. 1 §§ miljöbalken varit felaktigt.

Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Av 26 kap. 14 § miljöbalken följer att beslut om föreläggande får förenas med vite. Vidare framgår av 26 kap. 12 § miljöbalken att, om en tidigare ägare av en fastighet kunnat föreläggas att avhjälpa skada eller olägenhet som uppstått vid deras användning av en fastighet enligt bl.a. 7 kap. miljöbalken, så får en tillsynsmyndighet ge ett föreläggande mot en ny ägare, om det är skäligt.

Av utredningen i målet framgår inte annat än att den aktuella bryggan funnits i varje fall sedan 1989 och det står klart att det varit möjligt att förelägga tidigare ägare till fastigheten att riva den. Fastigheten förvärvades 2012 av CAN och åtgärderna vidtogs således en avsevärd tid innan hennes förvärv. Det har inte framkommit något som tyder på att överlåtelsen av fastigheten skett i syfte att kringgå strandskyddet eller att CAN haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades (jfr prop. 1981/82:220 s. 138). Det kan vid dessa förhållanden inte anses skäligt att på det sätt nämnden, länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen gjort förelägga CAN att riva bryggan (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 oktober 2012 i mål nr M 9474-11).

Nämndens föreläggande om att CAN ska riva bryggan ska av dessa skäl upphävas.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Lars Borg, tekniska rådet Cecilia Undén samt hovrättsråden Hans Nyman och Eywor Helmenius, referent.

Föredragande har varit hovrättsfiskalen Staffan Uhlmann.

BILAGA A

NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

CAN

MOTPART

Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun

134 81 Gustavsberg

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 26 augusti 2015 i ärende nr 5051-17512-2014, se bilaga 1

SAKEN

Strandskyddsdispens m.m. på fastigheten X i Värmdö kommun

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

BAKGRUND

Bygg, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun (nämnden) beslutade den 25 mars 2014 att avseende fastigheten X i Värmdö kommun (fastigheten):

1. Att inte medge strandskyddsdispens i efterhand för 40 kvadratmeter av den totalt 80 kvadratmeter stora brygganläggningen.

2. Att medge strandskyddsdispens i efterhand för 10 kvadratmeter tillbyggnad av den lagligt uppförda brygganläggningen om 30 kvadratmeter.

3. Att med stöd av 26 kap. 9 och 14 §§ miljöbalken förelägga CAN att vid vite om 25 000 kr ta bort 40 kvadratmeter olovlig tillbyggnad på brygganläggningen senast 6 månader efter att nämndens beslut vunnit laga kraft.

4. Att anmäla beslutet till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistret.

5. Att ta ut 7 920 kr för prövning av strandskyddsdispens enligt gällande taxa.

6. Att ta ut avgift på 4 400 kr för handläggning av åtalsanmälan enligt gällande taxa.

CAN överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) som den 26 augusti 2015 avslog överklagandet. CAN har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN M.M.

CAN har yrkat att underinstansernas beslut ska ändras på så sätt att

- strandskyddsdispens medges i efterhand för den sökta åtgärden i sin helhet, dvs. ytterligare 40 kvm tillbyggnad (jfr nämndens beslutspunkt 1),

- föreläggandet att hon vid vite ska ta bort 40 kvm olovlig tillbyggnad på brygganläggningen upphävs (jfr nämndens beslutspunkt 3), och att

- hon befrias från att utge avgift för åtalsanmälan enligt gällande taxa med 4 400 kr (jfr nämndens beslutspunkt 6)

Till stöd för sin talan har CAN, utöver vad som framgår av länsstyrelsens beslut, anfört i huvudsak följande. Bryggan har i nu befintlig form och storlek funnits på plats i 26 år och torde knappats i dag påverka djur- och växtliv på ett negativt sätt. Ett borttagande av halva bryggan torde tvärtom riskera att förorsaka mer skada på djur- och växtlivet än om man lämnar den orörd. Bryggan i sin nuvarande utformning medför inte heller en mer privatiserande effekt än om den vore hälften så stor. Det vore också oproportionerligt och stötande för det allmänna rättsmedvetandet om hon behövde riva en så stor del av bryggan. Den utformning som strandskyddsbestämmelserna har fått i svensk rätt och tillämpningen av desamma strider mot europarätten när det gäller grundläggande frågor om ägande/ dispositionsrätt, proportionalitet m.m. Vad gäller avgiften för åtalsanmälan torde det ha varit uppenbart för nämnden att ett eventuellt brott sedan länge varit preskriberat.

DOMSKÄL

Tillämpliga bestämmelser, utöver de som nedan anges, framgår av länsstyrelsens beslut.

Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.

Krävs strandskyddsdispens för bryggan?

Den del av fastigheten där bryggan uppförts omfattas av strandskydd. Inom strandskyddsområde får enligt 7 kap. 15 § 2 miljöbalken anläggningar eller anordningar inte utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Domstolen delar länsstyrelsens bedömning att bryggan i sin nuvarande storlek om 80 kvadratmeter har en mer avhållande effekt på det rörliga friluftslivet inom vattenområdet i bryggans närhet än en mindre brygga om 40 kvadratmeter. Domstolen delar vidare länsstyrelsens bedömning att det inte visats att den större bryggan om 80 kvadratmeter i sin helhet är lovligen uppförd. Det krävs därför strandskyddsdispens för den större bryggan.

Kan dispens från strandskyddet ges?

Dispens från strandskyddet kräver särskilda skäl och möjligheten att ge dispens ska tillämpas med stor restriktivitet. De särskilda skälen för dispens som kan beaktas i detta fall räknas upp i 7 kap. 18 c § första stycket miljöbalken. Domstolen finner inte skäl att i denna del göra någon annan bedömning än den som länsstyrelsen har gjort. Några särskilda skäl för dispens har således inte framkommit.

Är beslutet proportionerligt?

Av 7 kap. 25 § miljöbalken framgår att vid prövning av frågor om strandskydd ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten får därför inte gå längre än vad som krävs för att syftet med strandskyddet ska tillgodoses, dvs. att trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (se 7 kap. 13 § miljöbalken). Vad gäller förelägganden får enligt 26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet inte tillgripas.

Domstolen har således att göra en proportionalitetsbedömning, där CANs enskilda intresse av att behålla bryggan i nuvarande storlek ska vägas mot de allmänna intressen som strandskyddsbestämmelserna ska skydda. Domstolen bedömer, med beaktande av att CAN efter nämndens beslut har en tillåten brygga om totalt 40 kvadratmeter på den aktuella platsen, samt att det på fastigheten finns ytterligare två bryggor utöver den nu aktuella, att CANs enskilda intresse är svagt i förhållande till det allmänna intresset av allemansrättslig tillgång till strandområdet. Beslutet att inte medge dispens för 40 kvm av tillbyggnaden är därför proportionerligt.

Domstolen anser att en sådan bedömning är förenlig med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i fråga om äganderätt och proportionalitet (jfr t.ex. RÅ 2000 not. 25 och RÅ 2000 not. 118). Vad CAN uppgett om att bryggan under lång tid funnits på platsen medför ingen annan bedömning. Vid aktuella förhållanden instämmer domstolen i länsstyrelsens bedömning att ett föreläggande om rivning inte kan anses som en mer ingripande åtgärd än vad som behövs för att miljöbalkens bestämmelser om strandskydd ska följas.

Ska CAN betala 4 400 kr i avgift för åtalsanmälan?

Enligt 26 kap. 2 § miljöbalken har nämnden en skyldighet att, som ett led i tillsynen, anmäla de överträdelser av miljöbalkens regler som är straffbelagda till polis- eller åklagarmyndigheten. Nämnden ska anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Som länsstyrelsen angett är frågan om det eventuella brottet är preskriberat eller inte en del av den bedömning som ska göras i den efterföljande brottsutredningen. Av 27 kap. 1 § miljöbalken följer att tillsynsmyndigheten får ta ut avgift för tillsynsarbetet, till vilket åtalsanmälan hör. Vad CAN anfört i denna del föranleder således inte domstolen att göra en annan bedömning än den länsstyrelsen har gjort.

Sammanfattning

Utbyggnaden av bryggan från tillåtna 40 kvadratmeter till 80 kvadratmeter är, pga. den privatiserande effekten, en dispenspliktig åtgärd. Några särskilda skäl för strandskyddsdispens har inte framkommit. Nämndens beslut att inte meddela dispens för 40 kvadratmeter av bryggan och att förelägga CAN att vid vite ta bort denna del av bryggan är proportionerliga. Nämnden har också haft en skyldighet att anmäla överträdelsen till polis- eller åklagarmyndighet. Mot bakgrund av det anförda ska CANs överklagande avslås i sin helhet.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427)

Överklagande senast den 15 september 2016. Prövningstillstånd krävs.

Anders Wallin Ingrid Johansson

I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Anders Wallin, ordförande, och tekniska rådet Ingrid Johansson. Föredragande har varit beredningsjuristen Erik Stavefeldt.