Föreläggande enligt 10 kap.

För fastigheten Gullholmen 1:1 i Orust kommun gällde en år 1985 fastställd byggnadsplan. O.O. ägde ett hus på ofri grund, beläget på fastigheten. Där hade tidigare funnits en brygga, som dock förstörts av en storm. O.O. begärde hos fastighetsägaren, Domänverket, att få återuppföra bryggan. År 1989 tecknades ett särskilt arrendekontrakt mellan Domänverket och O.O. avseende det markområde där bryggan skulle uppföras. Detta markområde var enligt byggnadsplanen avsett huvudsakligen för gångtrafik och planteringar. Enligt planen fick vidare det vattenområde där bryggan kom att uppföras inte utfyllas eller överbyggas.

Byggnadsnämnden i Orust kommun förelade den 1 november 1989 O.O. enligt 10 kap. 14 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, att riva och transportera bort den uppförda bryggan, eftersom den stred mot planen.

O.O. överklagade byggnadsnämndens beslut till länsstyrelsen och anförde bl.a. att eftersom bygglov inte krävdes för anläggande av en enstaka brygga kunde inte bestämmelserna i 10 kap. 14 § PBL tillämpas.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1990-04-23) yttrade: Enligt 10 kap. 14 § PBL får byggnadsnämnden förelägga ägaren till en anläggning, som uppförts i strid med plan- och bygglagen, att vidta rättelse. Denna bestämmelse är tillämplig när någon vidtar en åtgärd, som inte kräver bygglov men som strider mot en detaljplan. - Enligt den detaljplan (bevarandeplan) som gäller för området finns inte någon byggrätt för brygga. Inte heller får det vattenområde där bryggan ligger fyllas ut eller byggas över. - Bryggan är en anläggning i plan- och bygglagens mening. Den har uppförts i strid mot gällande detaljplan. Vad O.O. sagt om att en brygga tidigare funnits på platsen ändrar inte denna bedömning. - Länsstyrelsen finner att byggnadsnämnden haft fog för sitt beslut att förelägga O.O. att riva och transportera bort bryggan. - Länsstyrelsen avslår överklagandet. - Länsstyrelsen gör ingen annan ändring i det överklagade beslutet än att den tidpunkt då föreläggandet skall vara fullgjort bestäms till den 31 maj 1990.

O.O. överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att kammarrätten med ändring av länsstyrelsens beslut skulle undanröja byggnadsnämndens beslut angående föreläggande enligt 10 kap. 14 § plan- och bygglagen.

Kammarrätten i Göteborg (1990-10-01, Kärrström, Nordberg, Dahnér, referent) yttrade: I 8 kap. 2 § PBL regleras uttömmande vilka andra anläggningar än byggnader som kräver bygglov. Enligt denna paragraf krävs inte bygglov för enstaka bryggor. Fråga i målet är om det finns laglig möjlighet att meddela föreläggande enligt 10 kap. 14 § PBL att riva och transportera bort en sådan icke bygglovspliktig brygga. Bakgrunden till byggnadsnämndens föreläggande är att bryggan har placerats på mark som enligt gällande detaljplan huvudsakligen skall användas för gångtrafik och planteringar och över vattenområde som enligt samma plan inte får utfyllas eller överbyggas. - Ingripande enligt 10 kap. PBL kan i och för sig ske även när en icke bygglovspliktig åtgärd har vidtagits i strid mot en planbestämmelse (se prop. 1985/86:1 s. 777). Fråga är emellertid om detta skall anses gälla enbart byggnader och anläggningar som enligt särskilda bestämmelser är undantagna från bygglovsplikten eller om det också skall gälla anläggningar som inte alls omfattas av PBL:s reglering av bygglovsplikten. - Varken lagtext eller förarbeten ger något direkt svar på denna fråga. Viss vägledning ger den bestämmelse i 3 kap. 14 § PBL som föreskriver att bestämmelserna i 3 kap. 1-13 §§ skall tillämpas i skälig omfattning beträffande "övriga anläggningar som avses i 8 kap.". Det innebär att egenskapskraven i 3 kap. PBL inte gäller t.ex. anläggningar som inte är bygglovspliktiga (se prop. s. 516). Av visst intresse är också att PBL i flera hänseenden innehåller en uttömmande reglering. Så är t. ex. som nyss har nämnts reglerna i 8 kap. 2 § uttömmande. Även när det gäller vad som får regleras i en detaljplan finns uttömmande bestämmelser i lag (se t.ex. 5 kap. 7 § PBL och prop. s. 573).

I Didóns m.fl. kommentar till PBL, s. 419, sägs bl.a. följande.

"I detta sammanhang kan tanken föras över på frågan hur PBL ställer sig till anläggandet av enstaka bryggor och utläggandet av bojar. Sådana anordningar torde inte omfattas av bygglovsplikten. Däremot kan det vara så att tillstånd enligt vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen kan aktualiseras för den som vill anlägga en brygga eller lägga ut en boj. Den reglering som kan ha skett i detaljplan eller områdesbestämmelser skall beaktas när tillståndsfrågan avgörs (se vid 5 kap. 36 §).

Vad som nu har sagts torde också betyda att det inte ens inom ett vattenområde som enligt områdesbestämmelser med stöd av 5 kap. 16 § p. 2 har reserverats som friluftsbad, med PBL:s hjälp går att hindra att enstaka bryggor anläggs eller att bojar läggs ut av den som äger eller på annat sätt disponerar över vattenområdet. Inte heller synes bestämmelserna i 10 kap. 12 och 14 §§ öppna möjlighet att genom förelägganden eller handräckning åstadkomma att sådana anordningar tas bort. Den åtgärd som har vidtagits är ju, som nämnts ovan, inte av sådant slag att den omfattas av PBL:s prövningssystem. En annan sak är att det kan finnas möjligheter att ingripa i efterhand med stöd av annan lagstiftning, om tillstånd inte har sökts."

För att en enskild skall kunna föreläggas att vidta en rättelse bör det krävas ett klart författningsstöd. Det är enligt kammarrättens mening oklart om möjligheten att meddela föreläggande enligt 10 kap. PBL tar sikte på andra åtgärder än sådana som uttryckligen omfattas av PBL:s prövningssystem. Eftersom det enligt PBL inte krävs bygglov och inte heller kan ställas några egenskapskrav på en brygga av den karaktär som O.O. låtit bygga talar övervägande skäl för att det inte heller bör vara möjligt att meddela föreläggande om rivning och borttransport. - Kammarrätten undanröjer länsstyrelsens och byggnadsnämndens beslut.

I besvär yrkade byggnadsnämnden att Regeringsrätten med undanröjande av kammarrättens dom skulle fastställa nämndens beslut angående föreläggande enligt 10 kap. 14 § PBL att riva och transportera bort den uppförda bryggan.

Prövningstillstånd meddelades.

Regeringsrätten (1993-02-15, Wahlgren, Björne, Tottie, Werner, Ragnemalm) yttrade: Frågan i målet är om ett ingripande enligt 10 kap. PBL kan ske mot ifrågavarande brygga.

Som kammarrätten funnit krävs enligt PBL inte bygglov för enstaka bryggor. Ett ingripande enligt 10 kap. i lagen kan emellertid ske även när en icke bygglovspliktig åtgärd har vidtagits i strid mot en planbestämmelse (se prop. 1985/86:1 s. 777). Därvid är särskilt att märka Lagrådets under förarbetena till PBL gjorda uttalande att med den utformning 10 kap. 12 § PBL fått det står klart att rättelse kan ske om någon i strid mot en planbestämmelse vidtagit en åtgärd som ej är bygglovspliktig (a. prop. s. 312). Frågan är emellertid, om ingripandemöjligheterna beträffande andra anläggningar än byggnader på sätt kammarrätten antagit - ändå är begränsade till att avse sådana åtgärder som uttryckligen omfattas av PBL:s prövningssystem.

Ett stadgande av betydelse i förevarande sammanhang är 5 kap. 36 § PBL. I paragrafens andra stycke föreskrivs att åtgärder som inte kräver lov och som avser byggnader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser skall utföras så att de inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser. Föreskriften är försedd med en viss inskränkning, som inte är utan intresse i detta mål och som hänför sig till sådana åtgärder som anges i 8 kap. 4 § första stycket 3-6 och som inte kräver lov. Inskränkningen tillkom genom lagstiftning 1987 på initiativ av Bostadsutskottet (se SFS 1987:246) och hade i förevarande avseende till syfte att öka lovfriheten för bl.a. komplementbyggnader till småhus och göra den i princip oberoende av planbestämmelser. Av vad som förekommit i samband med här nämnda lagstiftning beträffande komplementbyggnader till småhus synes framgå att ingripande med stöd av 10 kap. PBL inte är möjligt i fråga om sådana icke planenliga åtgärder som omfattas av nyss nämnda inskränkning i regeln i 5 kap. 36 § andra stycket första meningen PBL.

Nära till hands ligger då slutsatsen att - oaktat vad som kan anses framgå av Lagrådets i det föregående återgivna uttalande - ingripandemöjligheterna i 10 kap. PBL såvitt avser planstridiga åtgärder är begränsade av den räckvidd som gäller för 5 kap. 36 § andra stycket samma lag.

Ett problem i sammanhanget är emellertid att det av förarbetena till PBL inte framgår vilken räckvidd som gäller för 5 kap. 36 § andra stycket första meningen. Det kan sålunda sättas i fråga huruvida med uttrycket "andra anläggningar än byggnader" avses andra anläggningar över huvud eller enbart sådana som kan omfattas av kraven i 3 kap. Mycket talar för att den här aktuella föreskriften i första meningen avser endast sådana anläggningar för vilka kraven i 3 kap. gäller. Resonemanget innebär att anläggningar som inte är angivna i 8 kap. skulle kunna utföras utan att bestämmelser i detaljplan (eller områdesbestämmelser) behöver beaktas. Någon risk för att detaljplaner och områdesbestämmelser på detta sätt blir verkningslösa torde i praktiken inte föreligga. Som framgår av tredje stycket i förevarande paragraf har nämligen i olika speciallagar införts förbud mot att meddela beslut i strid mot detaljplaner eller områdesbestämmelser, och det kan också finnas möjligheter att ingripa i efterhand med stöd av annan lagstiftning, om tillstånd inte har sökts (se Didón m. fl., Plan- och bygglagen s. 331 och 419).

Ifrågavarande bryggas landfäste är placerat på mark som enligt planen är betecknad som specialområde (Tgq) att användas huvudsakligen för gångtrafik och planteringar. Inom området får hinder i form av staket, plank, bommar eller liknande inte uppföras. Inte heller får sådana förändringar av marken vidtas som förvanskar dess allmänna karaktär. Själva bryggan är belägen på vattenområde som enligt planen också är betecknat som specialområde (V) och som inte får utfyllas eller överbyggas.

En enstaka brygga är inte att anse som byggnad enligt PBL och är heller inte en anläggning av annat slag som reglerats i 8 kap. samma lag. De åtgärder som O.O. vidtagit och i fråga om vilka ett ingripande enligt 10 kap. PBL begärts i målet kan med hänsyn till vad nyss anförts inte anses gälla en anläggning av ett slag som omfattas av föreskriften i 5 kap. 36 § andra stycket första meningen och avser inte heller tomt eller allmän plats. Eftersom den här nämnda föreskriften inte är tillämplig på uppförandet av bryggan kan ingripande med stöd av 10 kap. 14 § första stycket jämfört med 10 kap. 12 § 3. PBL inte ske.

Med hänsyn till vad sålunda anförts skall byggnadsnämndens yrkande ogillas.

Regeringsrätten fastställer kammarrättens domslut.

Föredraget 1993-01-13, föredragande Sundberg,

målnummer 4783-1990